Onderzoek naar financiën roept vragen op

11 mei 2017

Deze week publiceerden de (oud-)docenten Hans Duijvesteijn en Frans van Haandel een onderzoek, waarin zij op basis van een eigen analyse antwoord geven op de vraag ‘waar het extra geld voor het vo gebleven is’. Hun antwoord luidt kort samengevat: in een zwart gat. Naar aanleiding van deze publicatie zijn inmiddels Kamervragen gesteld over de lumpsumbekostiging. De VO-raad zet grote vraagtekens bij het onderzoek, maar onderkent wel dat er in de toekomst helderdere afspraken moeten worden gemaakt over de verantwoording van aanvullende investeringen.

Duijvesteijn en Van Haandel onderzochten de onderwijsfinanciering over de periode 2002-2015. Zij trekken drie hoofdconclusies. Ten eerste heeft het geld niet geleid tot de inzet van extra docenten (ten opzichte van de stijging van het aantal leerlingen). Daarnaast is de klassengrootte toegenomen. En als derde concluderen de onderzoekers dat de lonen ten opzichte van de inflatie niet zijn gestegen. Aan hun analyse voegen zij een politieke conclusie toe. Zij vragen de onderhandelaars aan de formatietafel om eerst goed na te denken over de manier waarop middelen doelmatiger kunnen worden ingezet, voordat zij besluiten over nieuwe investeringen. Hiermee stellen zij de lumpsum ter discussie.

Update:
Minister Arie Slob heeft op 22 augustus 2018 in een brief aan de Tweede Kamer de inspectieanalyse over de inzet van de NOA-gelden verdedigd. De minister duidt de methoden van de inspectie als transparant, controleerbaar en weloverwogen.

Door de bekostigingssystematiek in het primair en voortgezet onderwijs is het niet mogelijk om de besteding van iedere (toegevoegde) euro direct te volgen. De inspectie heeft volgens Slob een transparante en weloverwogen poging gedaan om de inzet van de NOA-gelden te achterhalen. De conclusies van de inspectie sporen met eerdere signalen die de minister van de PO-Raad en de VO-raad hierover ontving.

Iedere methode om binnen een bekostigingsstelsel met bestedingsvrijheid voor schoolbesturen een causaal verband vast te stellen tussen de uitgekeerde middelen en de besteding daarvan is gebaseerd op aannames. Er zijn meerdere aannames, keuzes en methoden denkbaar om de effecten van de NOA-gelden te bepalen. De inspectie is transparant over haar aannames en alle gegevens zijn op data.duo.nl voor iedereen toegankelijk.


Belang van autonomie

De VO-raad is kritisch over deze conclusie en over het onderzoek zelf. Ook de VO-raad vindt het belangrijk om het gesprek te voeren over de financiering van het voortgezet onderwijs en de wijze waarop deze is georganiseerd via de lumpsum. We spreken daarover met de scholen en met de politiek. Onderdeel van dit gesprek is de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd over de besteding van de gelden en hoe dit verbeterd kan worden. Onderdeel van gesprek is echter ook nadrukkelijk de onwenselijkheid van een financieringssysteem waarbij vanuit het ministerie in Den Haag wordt voorgeschreven waar geld aan besteed moet worden. Uit onderzoek van de OECD blijkt dat:

  • in landen waar scholen een grotere autonomie hebben met betrekking tot input en proces leerlingen beter presteren.
  • in landen waar scholen verantwoording afleggen over de leerresultaten de leerlingen van scholen met veel autonomie beter presteren dan leerlingen van scholen met weinig autonomie.


De lumpsum past als bekostigingsvorm goed bij deze autonomie. In discussies over de lumpsum wordt altijd voorbijgegaan aan de grote nadelen van het declaratiebekostigingssysteem uit de periode tot het einde van de vorige eeuw: volop perverse prikkels, oeverloze bureaucratie, complete onbeheersbaarheid van de kosten en uniformering van schoolorganisaties.

Bezuinigingen

Wat de analyse van Duijvesteijn en Van Haandel vooral laat zien is dat er in de periode 2010 tot en met 2012 stevig is bezuinigd op het onderwijs, waardoor er vanaf 2010 een knik zit in zowel het aantal, als de beloning van docenten. Denk, naast platte kortingen op de lumpsum, ook aan de korting vanwege een verandering in de profielen in havo/vwo, een bezuiniging op de kort daarvoor ingevoerde maatschappelijke stage, het niet uitkeren van loonruimte en een efficiencykorting op de nog steeds niet ingevoerde vereenvoudiging van de bekostiging. Al met al liepen deze bezuinigingen in de honderden miljoenen. Als gevolg hiervan moesten schoolbesturen bezuinigingsmaatregelen treffen en boekte de sector twee jaar op rij een negatief resultaat.

Vanaf 2013 keerde het tij. Er werd niet langer bezuinigd op het onderwijs – althans, zo leek het. Uit de beantwoording van Kamervragen bij de begroting voor 2017 (Kamervragen Begroting OCW 2017 Referentienummer: 1081588) bleek dat er ruim 1 miljard werd geïnvesteerd in de periode 2013-2016, maar daarnaast bleek ook dat er in diezelfde periode voor bijna 1 miljard werd bezuinigd. Netto werd er dus nauwelijks geïnvesteerd in het onderwijs.

Trendbreuk nodig

Om echt werk te kunnen maken van onderwijsvernieuwing is een trendbreuk nodig. Om de ambities van het voortgezet onderwijs waar te kunnen maken zijn nieuwe investeringen nodig. Bijvoorbeeld in meer ontwikkeltijd voor docenten. Dit betekent echter ook dat er goede afspraken moeten worden gemaakt met schoolbesturen over de manier waarop zij zich verantwoorden over deze middelen. In het verleden zijn deze afspraken onvoldoende helder gemaakt. De complexe verantwoording over de investeringen in het kader van 3000 jonge docenten is hier een goed voorbeeld van.

Aannames discutabel

De analyse van Duijvesteijn en Van Haandel berust op een aantal aannames die grote impact hebben op de uitkomsten.

  • De Algemene Rekenkamer heeft in 2014 onderzoek gedaan naar de financiën in het voortgezet onderwijs. Zij komen tot andere bevindingen. Een prangend voorbeeld is de conclusie van de Rekenkamer dat de gemiddelde personele lasten in de periode 2008-2012 zijn gestegen met 17%, terwijl dit onderzoek voor wat betreft de stijging in die periode uitkomt op zo’n 6%. Het verschil van 11% is erg groot. Dit wordt waarschijnlijk voor een deel verklaard door de stijging van de werkgeverslasten, maar het geeft ook te denken over deze zeer belangrijke aanname onder dit onderzoek: de loonontwikkeling is in werkelijkheid anders.
  • Daarnaast beperkt het onderzoek zich tot een beeld van de hoogste trede in de salarisschalen, waardoor de inkorting van de schalen van 18 naar 12 treden wordt genegeerd. Door deze inkorting stijgen de salarissen van docenten echter sneller, wat aanzienlijke aanvullende kosten met zich meeneemt.
  • Bovendien wordt de ontwikkeling van de lonen gekoppeld aan de inflatie. Met een aantal jaar een nullijn vanuit de overheid roept dit onvermijdelijk de vraag op wie dit aan te rekenen valt. Het is daarom logischer om het te vergelijken met de loonontwikkeling in andere sectoren. Hoe was de loonontwikkeling in sectoren die met dezelfde loonruimte te maken hadden als het vo?