Evaluatie passend onderwijs vlak na de zomer, nieuwe onderzoeksrapporten NRO beschikbaar

23 april 2020

In de brief van OCW over de lopende dossiers in dit tijdperk van de coronacrisis kondigt minister Slob aan dat hij kort na de zomervakantie met zijn standpunt op de evaluatie van passend onderwijs en een voorstel voor de toekomst zal komen. Er is door de coronacrisis een vertraging opgelopen in de gesprekken met stakeholders en de oplevering van onderzoeksrapporten. Deze onderzoeksrapporten vormen een belangrijke bouwsteen van de evaluatie. Op 22 april jl. is een aantal NRO-onderzoeken in het kader van de evaluatie van passend onderwijs naar de Tweede Kamer gestuurd.

Lees hieronder een korte samenvatting van de onderzoeken en belangrijkste uitkomsten:
Rapport ‘Passend onderwijs in pers en politiek 1-8-2014 – 1-8-2019’
In dit rapport beschrijft Sietske Waslander het verloop van het publieke en politieke debat over passend onderwijs. Op basis van 100 uitzendingen op radio en televisie, 800 krantenartikelen en meer dan 1000 parlementaire documenten analyseert ze wanneer en waarom kenteringen optraden, reconstrueert ze de ontwikkeling van het beleid sinds 2014 en geeft ze aan wat de politieke twistpunten zijn. Ze constateert dat sprake is van normatieve meervoudigheid: mensen hanteren verschillende waarden en hebben op basis daarvan verschillende opvattingen over wat het echte probleem is en of specifieke opvattingen goed of fout zijn. De betekenis van passend onderwijs is daarom niet voor iedereen hetzelfde en kan in de tijd verschuiven. Dat is relevant omdat de ‘Wet passend onderwijs’ niet specificeert voor wie het beleid bedoeld is en ook niet aangeeft op basis waarvan een aanbod als voldoende ‘passend’ te kwalificeren is. Belangrijke bevindingen zijn dat:
  1. passend onderwijs verschillende beleidsdoelen kent; formeel is het opnemen van meer ‘zorgleerlingen’ in het regulier onderwijs en minder leerlingen in het speciaal onderwijs geen officieel beleidsdoel, dit wordt een toegeschreven doel genoemd.
  2. in 2017 een kentering ontstaat; in het publieke debat worden thema’s als werkdruk en lerarentekort steeds meer aan passend onderwijs gekoppeld.
  3. passend onderwijs steeds meer verbonden wordt met andere beleidsterreinen zoals de Jeugdwet en de participatiewet
  4. het beleid stapsgewijs verder ontwikkeld wordt; de taken voor de swv’en zijn uitgebreid, onduidelijkheden zijn verhelderd, de tegenkracht op swv’en is versterkt en er is meer ruimte voor maatwerk gekomen.
  5. er twistpunten overblijven.
Het onderzoek illustreert hoezeer de term passend onderwijs een kruipend concept is geworden, vanwege de doelgroep die steeds ruimer wordt gedefinieerd, de verbinding met andere actuele vraagstukken in het onderwijs (werkdruk en lerarentekort) en de verbinding met beleidsterreinen. Dit gegeven, in combinatie met hoge verwachtingen, maakt dat passend onderwijs een ‘ontembaar vraagstuk’ is geworden.
 
'Schoolbesturen en passend onderwijs'
In het najaar van 2019 zijn schoolbesturen po en vo benaderd om een vragenlijst in te vullen over passend onderwijs. Uiteindelijk heeft 24% van de besturen aan dit onderzoek deelgenomen. Op bijna elk van de bevraagde aspecten ligt de sturing vaker decentraal bij de scholen dan centraal bij het bestuur. Grote besturen hebben vaker een beleidsmedewerker voor passend onderwijs en een eigen bovenschoolse voorziening dan kleine schoolbesturen. Gemiddeld zetten schoolbesturen iets meer dan de helft van de middelen die ze van het swv ontvangen direct door naar hun scholen. De rest van de middelen komen via arrangementen, speciale voorzieningen of indirect via dienstverlening aan scholen en professionalisering van medewerkers ten gunste van de leerlingen. 8% van de besturen reserveert zelf een (klein deel) van de eigen middelen voor passend onderwijs. Over het geheel bezien zijn schoolbesturen overwegend tevreden over de samenwerking binnen het swv. Iets meer dan de helft vindt dat de samenwerking met andere schoolbesturen meerwaarde heeft voor het realiseren van passend onderwijs, 18% ziet overwegend geen meerwaarde. Wel wordt ervaren dat de meerwaarde in de loop van de jaren groter is geworden.

Er is een aanzienlijke behoefte om meer te kunnen sturen op de aansluiting met jeugdhulp, enerzijds door de regio van het swv en die van de jeugdhulpregio te laten samenvallen, anderzijds is er weinig animo voor de aanpassing van de schaal van het eigen swv. Ook over het al dan niet zelf beschikken over de middelen voor passend onderwijs lopen de meningen uiteen. Al met al is een flinke groep bestuurders huiverig voor grote ingrepen in het stelsel. Dit past in de wens van de ALV van de PO-Raad en VO-raad om vooral in te zetten op doorontwikkeling van passend onderwijs.
 
'De impact van verevening'

Via een onderzoek bij zes po- en zes vo-swv’en - waarvan de helft te maken heeft met grote negatieve verevening en de andere helft met grote positieve verevening- , is gekeken naar de mate waarin en de wijze waarop de verevening van de zware ondersteuning invloed heeft op het beleid van het swv en de scholen in deze swv’en.

Het vaststellen van de impact die verevening heeft is lastig, omdat naast verevening ook andere (externe en interne) factoren een rol spelen in hoe betrokkenen passend onderwijs ervaren. Bij externe factoren speelt de stapeling van effecten: demografische krimp, de (aankomende) herverdeling van de middelen voor lwoo/pro en de vereenvoudiging van de bekostiging een rol. Ook het functioneren van en de samenwerking met jeugdhulp, de problematiek en de verzwaring daarvan in de regio en het lerarentekort zijn externe factoren die een rol spelen. Door de samenloop met deze factoren is de precieze invloed en impact van de verevening moeilijk vast te stellen. De mate waarin het lukt om ruimte te bieden om nieuwe vormen van ondersteuning op te zetten en het niveau van ondersteuning te verhogen, is afhankelijk van een samenspel aan interne en externe factoren. Negatieve verevening is één van de factoren die het realiseren van kwalitatief goed passend onderwijs en passende ondersteuning moeilijker maakt.

 

Lees het onderzoek 'De impact van verevening' 

De VO-raad wil deze en volgende onderzoeksrapporten goed bestuderen en meenemen in de verdere visievorming over de toekomst van passend onderwijs en over een toekomstagenda. Daarbij is de wens van de ALV van de VO-raad om de focus te leggen op doorontwikkeling van passend onderwijs mét een goede verbinding met de jeugdzorg het uitgangspunt.