Inspectietoezicht

Krijgen alle leerlingen onderwijs van voldoende kwaliteit? Voldoen besturen en scholen aan de wettelijk vastgestelde deugdelijkheidseisen en zijn hun financiën op orde? Het waarborgen van deze aspecten is de opdracht waar de Onderwijsinspectie voor staat. In het Onderzoekskader staat beschreven hoe de Inspectie invulling geeft aan deze opdracht. Het Onderzoekskader bestaat uit twee delen: een waarderingskader waarin staat wat de Inspectie onderzoekt en een werkwijze waarin staat beschreven hoe de Inspectie het onderzoek inricht. Het onderzoekskader geeft daarnaast aan hoe de Inspectie tot oordelen en bevindingen komt.

Het Onderzoekskader is in 2023 ingrijpend vernieuwd met de toevoeging van een aparte standaard voor basisvaardigheden. De VO-raad heeft kanttekeningen geplaatst bij de recente tussentijdse aanpassingen in het Onderzoekskader.

Daarnaast houdt de Inspectie ook toezicht op het stelsel als geheel. Welke trends ziet de Inspectie en wat zijn kansen en bedreigingen in ons stelsel?  Door het houden van thema-onderzoeken tracht de Inspectie hier zicht op te krijgen. In de jaarlijkse Staat van het Onderwijs presenteert de Inspectie haar bevindingen.

De VO-raad heeft regelmatig bestuurlijk overleg met de Inspectie om actuele ontwikkelingen in het toezicht te bespreken en onze zienswijze voor het voetlicht te brengen. Belangrijke actuele onderwerpen van gesprek zijn (de combinatie van) de waarborgende en de stimulerende rol van de Inspectie en de wijze waarop de Inspectie de onderwijsresultaten berekent en de wijze waarop basisvaardigheden worden verankerd in het toezicht. Daarnaast neemt de raad deel aan het Ringenoverleg met de Inspectie; het overleg met het (georganiseerde) onderwijsveld waarin o.a. gesproken wordt over het Onderzoekskader. 

In het position paper ‘De maatschappelijke waarde van goed onderwijs’ heeft de VO-raad zijn visie op kwaliteit en het gewenste toezicht hierop beschreven. Ook is opgenomen op welke wijze de sector zèlf werk maakt van de verantwoording over de onderwijskwaliteit . 

Bestuursgericht toezicht 

Het toezicht heeft de afgelopen jaren een transitie doorgemaakt van ‘risicogericht’ naar ‘bestuursgericht’. Besturen fungeren daarbij - als eindverantwoordelijke voor de onderwijskwaliteit op hun scholen – als aanspreekpunt voor de Inspectie. De Inspectie voert eens in de vier jaar een uitgebreid onderzoek uit bij elk bestuur en zijn scholen. Daarbij maakt een gesprek met het interne toezicht en de GMR ook altijd onderdeel uit van het inspectieonderzoek. De VO-raad is voorstander van het bestuursgerichte toezicht. Dit toezicht sluit goed aan bij de visie van de VO-raad op de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling en rol van besturen/scholen enerzijds en het toezicht anderzijds. 

In 2022 is het toezichtsbeleid aangescherpt en worden scholen meer en vaker bezocht door de Inspectie. De VO-raad roept op tot terughoudendheid en proportionaliteit in het toezicht omdat inspectiebezoeken veel tijd en aandacht vragen van schoolleiding en onderwijspersoneel.  

Scheiding tussen waarborgen en stimuleren 

Met de op 1 augustus 2017 ingevoerde 'Wet doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht' (initiatiefwet Bisschop c.s.) is er een duidelijke scheidslijn gekomen tussen de controlerende taak (toezicht op wettelijke deugdelijkheidseisen) en stimulerende taak (bevorderen van de onderwijskwaliteit) van de Inspectie. De VO-raad vindt het belangrijk om de waarborgfunctie en de stimulerende functie ook in de uitvoering scherper van elkaar te scheiden. Op dit moment worden deze rollen veelal door dezelfde inspecteur uitgevoerd, terwijl beiden een eigen benadering behoeven. 

Evaluatie 

Zowel het bestuursgerichte toezicht als de bovengenoemde wet zijn onderwerp van evaluatie geweest. De Onderwijsraad heeft een advies uitgebracht waarbij de raad bepleit om weer meer kwaliteitsonderzoeken te doen op school en in de klas. De raad adviseert verder om de kwaliteitsbevorderende taak ondergeschikt te maken aan de taak van de kwaliteitsbeoordeling en af te zien van gedifferentieerd toezicht waarbij scholen worden beoordeeld op zelfgekozen kwaliteitsaspecten.

Onderzoeksbureau Oberon heeft in opdracht van OCW een evaluatie gehouden van de initiatiefwet Bisschop c.s. die in 2017 is ingevoerd. Als gevolg van deze wet is er een duidelijker onderscheid gekomen tussen de waarborgende en de stimulerende functie van de Inspectie en heeft het schoolplan een belangrijkere functie gekregen bij de inspectiebezoeken. Ook zijn er op grond van deze wet mogelijkheden gekomen om in beroep te gaan bij een oordeel zeer zwak. Hoe hebben de wijzigingen als gevolg van deze wet invloed gehad op de toezichtspraktijk?  Deze beide adviesrapporten heeft de toenmalige minister Wiersma meegenomen in zijn brief ‘Samen voor beter onderwijs, duidelijk over kwaliteit’ van 21 november 2022. 

In deze brief kondigt hij een uitgebreid pakket van controle- en sanctiemaatregelen aan in de vorm van onaangekondigde inspectiebezoeken, meer inspecteurs, financiële sancties en eisen aan de professionaliteit voor bestuurders.  De VO-raad vindt deze maatregelen een verkeerd antwoord op de terechte vraag hoe we tot beter onderwijs en een betere verantwoording kunnen komen. De straffe toezichtsaanpak die de minister voorstaat zal niet leiden tot een duurzame verbetering van de onderwijskwaliteit. Het risico dat deze aanpak averechts werkt is groot, aldus de VO-raad.

Ook heeft voormalig minister Wiersma in deze brief aangegeven in extreme gevallen van bestuurlijk onvermogen of slecht presterende scholen sneller in willen te grijpen, in aanvulling op de Wet uitbreiding bestuurlijk instrumentarium. De VO-raad vindt het onwenselijk om aanvullend met een forse nieuwe set van maatregelen te komen, zonder dat er ervaring is opgedaan met de wettelijke uitbreiding. De voormalige minister heeft groen licht gekregen van de Tweede Kamer om de voornemens in de toezichtsbrief te realiseren. 

Wet uitbreiding bestuurlijk instrumentarium  

De Tweede Kamer heeft in juli 2022 ingestemd met het wetsvoorstel 'Uitbreiding bestuurlijk instrumentarium' om de minister meer bevoegdheden te geven om in te grijpen bij besturen en scholen. De VO-raad steunt de wens van de minister om in extreme gevallen sneller in te grijpen. Verschillende incidenten hebben die maatschappelijke wens ook gevoed. De strekking van het wetsvoorstel is daarmee begrijpelijk, maar het aanvankelijke wetsvoorstel zou kunnen leiden tot onzorgvuldig en disproportioneel ingrijpen omdat ‘een redelijk vermoeden van een incident’ al voldoende grond voor ingrijpen zou zijn. Op dit gevaar heeft de VO-raad gewezen. Tijdens de wetsbehandeling zijn er nog amendementen ingediend die het wetsvoorstel meer in balans hebben gebracht. De Eerste Kamer heeft op 6 juni 2023 ingestemd met het wetsvoorstel. De wet treedt met ingang van 1 augustus 2023 in werking. De VO-raad blijft pleiten voor terughoudendheid (in lijn met de extra voorlichting van de Raad van State), waar de Eerste Kamer om heeft gevraagd. 

Onderwijsresultatenmodel 

De Onderwijsinspectie hanteert een rekenkundig model om de onderwijsresultaten van een school te berekenen. Het onderwijsresultatenmodel kent vier indicatoren voor het berekenen van de onderwijsresultaten:

• onderwijspositie ten opzichte van schooladvies po (positie in leerjaar 3 ten opzichte van po-advies, op vestigingsniveau);
• onderwijssnelheid onderbouw (onvertraagde doorstroom naar een volgend leerjaar, op vestigingsniveau);
• onderwijssucces bovenbouw (daadwerkelijk behaalde succesvolle overgangen of afrondingen, per schoolsoort);
• examencijfers (gemiddeld cijfer van het centraal examen, inclusief beroepsgerichte vakken vmbo, per schoolsoort).  

Afhankelijk van de leerlingpopulatie van de school kan er een correctie op de norm plaatsvinden, afhankelijk van de hoeveelheid leerlingen met een bepaald kenmerk. De indicatoren onderwijssnelheid onderbouw, onderwijssucces bovenbouw en examencijfers kunnen worden gecorrigeerd voor de leerlingkenmerken apcg, zij-instroom en opstroom.

Meer over de eindoordelen voldoende, onvoldoende of zeer zwak

Het eindoordeel ‘voldoende’, ’onvoldoende’ of ‘zeer zwak’ kan alleen door de Inspectie worden toegekend op basis van de deugdelijkheidseisen. Aan het niet voldoen aan eisen die de wet stelt, kunnen rechtsgevolgen worden verbonden.

Het oordeel ‘onvoldoende’ wordt gegeven als besturen of scholen niet voldoen aan een of meerdere van de deugdelijkheidseisen. Zij krijgen een opdracht tot herstel. Het oordeel ‘zeer zwak’ wordt gegeven als de leerresultaten ernstig en langdurig tekortschieten en de school eveneens tekortschiet in de naleving van een of meer (relevante) deugdelijkheidseisen. Aan dit oordeel zijn specifieke en zwaardere rechtsgevolgen verbonden. Ouders moeten worden geïnformeerd en zij moeten bij de verbetermaatregelen worden betrokken. Als de afdeling langer dan een jaar ‘zeer zwak’ is, dan heeft de minister de bevoegdheid om een school te sluiten of de rechten van een opleiding in te trekken. Het bestuur kan bezwaar en beroep aantekenen tegen het oordeel ‘zeer zwak’. Het aantal zeer zwakke afdelingen is de afgelopen jaren sterk afgenomen. In de schooljaren 2017/2018 tot en met 2020/2021 hebben in het vo in totaal 43 afdelingen het oordeel ‘zeer zwak’ gekregen. 

 Bron: Oberon. Evaluatie initiatiefwet Bisschop c.s. (2022)

Meer over de predicaten 'goed' en 'excellent'

Vanaf 1 augustus 2023 verleent de Inspectie niet langer het oordeel ‘goed’ of het predicaat ‘excellent’ op schoolniveau. De Tweede Kamer heeft in een motie opgeroepen hiermee te stoppen. De waardering ‘goed’ wordt nog wel verleend op bestuursniveau.  

Behoefte aan alternatief voor huidige model 

De VO-raad is al enige tijd in overleg met de Inspectie over de noodzaak van het ontwikkelen van een alternatief voor het huidige onderwijsresultatenmodel. Het huidige model is in onze optiek niet meer een geëigend instrument om de onderwijskwaliteit te versterken en te bewaken. De vier indicatoren van het model worden in het veld niet goed herkend als indicatoren van kwalitatief goed onderwijs. Ze zien vooral toe op de snelheid van leerlingen door de middelbare schoolperiode. Zitten leerlingen op het geëigende niveau? Lopen leerlingen geen vertraging op of stromen ze af? Deze rendementsaspecten hebben in de coronaperiode een extra lading gekregen: de indicatoren zien vooral toe op snelheid terwijl leerlingen vooral gebaat zijn bij extra tijd om hun vertragingen in te lopen.  In de toekomst moet ons inziens tot een model worden gekomen dat beter tegemoetkomt aan de brede maatschappelijke opdracht van scholen om leerlingen meer kansen te bieden. De VO-raad vindt het belangrijk dat een nieuw model goed aansluit bij het beeld van kwaliteit in de sector. 

In de Kamerbrief toezicht (21 november 2022) heeft de minister voorgesteld om het onderwijsresultatenmodel aan te passen. 

De Tweede Kamer heeft in het debat over het toezicht ook een motie aangenomen om het onderwijsresultaten te bezien in het licht van de kansengelijkheid in het onderwijs. De Inspectie is begin 2023 een verkenning gestart naar de herziening van het huidige onderwijsresultatenmodel. De VO-raad levert hiervoor actief inbreng en onderzoekt ook zelf op welke wijze onderwijsresultaten goed in beeld kunnen worden gebracht. 

Inspectie hervat beoordeling leerresultaten
​De Inspectie heeft er in de coronaperiode voor gekozen om geen totaaloordeel af te geven op de onderwijsresultaten, maar heeft besloten om dit vanaf schooljaar (2022/2023) weer te gaan doen. De VO-raad is het hier niet mee eens. Scholen die de professionele afweging maken dat leerlingen baat hebben bij extra tijd mogen op geen enkele manier hinder ondervinden van de gevolgen voor het onderwijsresultatenmodel.