Onderwijsraad: beperk functievermenging bij toetsen

In een nieuw advies pleit de Onderwijsraad daarom voor een scherper onderscheid in functies van toetsing, juist nu scholen werken aan nieuwe kerndoelen en eindtermen. Dit pleidooi – met enkele concrete aanbevelingen – sluit goed aan bij de inspanningen van de VO-raad en scholen voor een waardevol schoolexamen, minder druk vanuit het centraal examen, een goed gepositioneerde examencommissie en dat in samenhang met een rijke implementatie van de geactualiseerde kerndoelen en examenprogramma’s.

Aanleiding: nieuwe kerndoelen en eindtermen vergen doordenking van toetsing

De vernieuwing van kerndoelen en eindtermen vraagt om een herbezinning op toetsing in het onderwijs. Voorkomen moet worden dat leerlingen, leraren en scholen toewerken naar nieuwe doelen en vervolgens worden beoordeeld op een manier die hier niet bij aansluit. In het advies verkent de Onderwijsraad hoe toetsing passend kan worden ingericht in het licht van de nieuwe kerndoelen en eindtermen. Daarbij kijkt zij naar zowel landelijke toetsen (doorstroomtoetsen, leerlingvolgtoetsen, centrale examens) als schooleigen vormen van toetsing. De Onderwijsraad gaat in op de volle breedte van toetsing: ontwerp, afname en beoordeling van toetsen, het gebruik van de toetsresultaten en de gevolgen daarvan voor de onderwijsdoelen, het onderwijsleerproces, de organisatie van het onderwijs en de brede evaluatie van het onderwijs.

Het advies is tot stand gekomen op verzoek van de Tweede Kamer over hoe toetsing adequaat vorm kan krijgen met de nieuwe kerndoelen en eindtermen en is te beschouwen als een vervolg op het advies Toets Wijzer uit 2018.

Advies: beperk functievermenging bij toetsing

De Onderwijsraad onderscheidt drie functies van toetsen: onderwijsleerfuncties, selectiefuncties en evaluatiefuncties. In de huidige onderwijspraktijk worden aan één toets vaak verschillende functies toegekend, constateert de raad. De centrale examens zijn daarvan een voorbeeld. Deze toetsen hebben een selectiefunctie (dragen bij aan de beslissing over diplomering), maar worden ook gebruikt voor indicaties voor onderwijskwaliteit in het inspectiekader (evaluatiefuncties) en als onderwijsleerfunctie, waarbij het centrale examen beleefd wordt als afsluiting van de schoolopleiding en betrokkenen er naar toe werken.

Deze functievermenging heeft nadelen. De Onderwijsraad constateerde al eerder dat schoolexamens vaak worden ingezet als voorbereiding op het centraal examen. Hierdoor komt de bredere functie van het eindexamen onder druk te staan en verschuift de aandacht van scholen eenzijdig naar de eindtermen die zijn toegewezen aan het centraal examen, waardoor niet alle onderwijsdoelen voldoende aan bod komen. Er is dan sprake van blikvernauwing op onderwijsdoelen als gevolg van landelijke toetsing.

Ook leidt functievermenging ertoe dat de onderwijsleerfuncties van toetsing overschaduwd raken: schoolteams en leerlingen richten zich op een hoge toetsscore en minder op de feedback die een toets geeft.

In de derde plaats kan functievermenging leiden tot kansenongelijkheid, omdat de selectiebeslissing een smalle basis heeft. Leerlingen kunnen slecht scoren op landelijk gestandaardiseerde toetsen, terwijl zij andere onderwijsdoelen die de toets niet bestrijkt, juist goed weten te realiseren, of andersom. Ook gericht trainen voor centrale examens om zo de selectiebeslissing te beïnvloeden, leidt tot kansenongelijkheid. Leerlingen die geen toetstraining krijgen van hun school of ouders, zijn in het nadeel.

De Onderwijsraad adviseert de overheid en scholen functievermenging te beperken, ook al zijn de functies niet altijd volledig te scheiden. De raad geeft over de schoolexamens bijvoorbeeld aan dat deze in de praktijk veelal worden ingezet als oefening voor het centraal examen. Functiescheiding kan hier een oplossing bieden. De onderwijsinspectie geeft dan bij de evaluatie van onderwijskwaliteit op scholen minder gewicht aan landelijke toetsen. Dit voorkomt blikvernauwing op scholen. Scholen zelf kunnen het schoolexamen nadrukkelijk als complementair beschouwen. Ze zetten het schoolexamen dan niet langer in als oefening voor het centraal examen, maar meer als eigenstandige toetsing, die over de volle breedte van de eindtermen de gerealiseerde kennis, vaardigheden en ervaringen zichtbaar maakt.

Die beweging is ook al ingezet, zo constateert de Onderwijsraad: het onderwijsveld is de afgelopen jaren al anders naar toetsing is gaan kijken. Zo zetten leraren toetsen vaker uitsluitend in voor onderwijsleerfuncties en werken zij in het onderwijsleerproces en de toetsing vaker naar de uiteindelijke onderwijsdoelen toe. Op scholen wordt gewerkt aan een rijke invulling van het schoolexamen, mede door de examencommissies. Schoolleiders en schoolbestuurders proberen in hun kwaliteitszorg en verantwoording breder onderwijsdoelen te evalueren en werken hiertoe samen met het ministerie en de Inspectie van het Onderwijs. Tot slot heeft de staatssecretaris onlangs aangekondigd dat de inspectie na een afgerond kwaliteitsonderzoek niet langer automatisch het kwaliteitsoordeel ‘onvoldoende’ toekent als scholen onvoldoende scoren op de standaard leerresultaten.

Aanbevelingen

Minder selectietoetsen

De Onderwijsraad beveelt scholen aan slechts een klein deel van de toetsen voor selectie te gebruiken en de meeste toetsen uitsluitend voor de onderwijsleerfuncties in te zetten. Dit impliceert dat toetsen minder vaak ‘meetellen voor het rapport’, of ‘als stok achter de deur’ dienen om leerlingen te motiveren aan het werk te gaan.

Eén doorstroomtoets van één aanbieder

Bij de landelijke toetsing pleit de raad ervoor dat de overheid één doorstroomtoets van één aanbieder invoert.

Geen concessies in betrouwbaarheid centrale examens

In de huidige situatie dekt het centraal examen een beperkt deel van de eindtermen, namelijk het deel dat in relatief korte tijd op betrouwbare wijze te meten is. De huidige afnamecondities laten weinig ruimte om in het centraal examen meer eindtermen praktisch en voldoende betrouwbaar te realiseren. De raad onderstreept dat voor het centraal examen geen concessies kunnen worden gedaan aan het criterium betrouwbaarheid. De raad acht het schoolexamen een geschikter middel om complexe vaardigheden te meten, zoals het schrijven van langere teksten en aandacht voor hogere denkvaardigheden.

Doop de examencommissie om tot toetsingcommissie

Bij de schooleigen toetsing pleit de raad ervoor op elke school in het basis- en voortgezet onderwijs een toetsingscommissie in te stellen, die intern toezicht houdt op de kwaliteit van de toetsing. Deze commissie gaat na of alle drie de functies van toetsing (onderwijsleerfuncties, selectiefuncties en evaluatiefuncties) goed tot hun recht komen en is alert op ongewenste functievermenging en de gevolgen daarvan. In het voortgezet onderwijs wordt de huidige examencommissie omgedoopt tot een toetsingscommissie. Daarbij benadrukt de Raad dat de leden van de toetsingcommissie toetsbekwaam moeten zijn.

Inspectie: pas toezicht aan

De Onderwijsraad beveelt aan dat de onderwijsinspectie breed toezicht houdt op de realisering van onderwijsdoelen over de volle breedte van kerndoelen en eindtermen. Dat is nu niet altijd het geval. Verder moet de inspectie nadrukkelijker kijken naar de kwaliteit van de toetsing en de toetsorganisatie. De raad beveelt de inspectie aan om alleen kwaliteitstoezicht op de scholen zelf te houden. Dit sluit aan bij een eerder advies van de Onderwijsraad. (Periodieke) aangekondigde of (incidentele) onaangekondigde schoolbezoeken zijn de beste manier om zicht te verkrijgen op uiteenlopende aspecten van de onderwijskwaliteit en de raad kan zich daarom goed vinden in de recente beweging van de inspectie om scholen vaker te bezoeken.

Deze aanbevelingen, ook gericht op een bredere kijk van de inspectie op de kwaliteit van het onderwijs, sluiten goed aan bij de inspanningen van de VO-raad en de scholen om bij de aanstaande implementatie van geactualiseerde kerndoelen en examenprogramma’s een evenwicht te vinden tussen landelijke en schooleigen toetsen.